来源：中国税务报 作者：黄武 国家税务总局怀化市税务局稽查局公职律师

《税务稽查案件办理程序规定》作出了立案前检查的规定，有人提出应充分利用这一新规。本文认为立案前检查需要谨慎适用，前提条件是“必要时”，限于特殊情形，有正当理由和合理性，并履行规范性程序。

自2021年8月11日起施行的《税务稽查案件办理程序规定》明确了两种检查情形：立案检查和立案前检查。其中第十三条第一款指出，待查对象确定后，经稽查局局长批准实施立案检查。第二款明确，必要时，依照法律法规的规定，稽查局可以在立案前进行检查。

税务机关实施立案前检查，与新修订施行的行政处罚法第五十四条规定相一致。笔者了解到，有稽查人员认为，基于当前稽查案件往往情况复杂、需要检查时间较长的现实，稽查部门可以充分利用这一办案新规，在立案前先行检查，以适应新施行行政处罚法第六十条关于“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定”的规定，以及《税务稽查案件办理程序规定》第四十七条关于“稽查局应当自立案之日起90日内作出行政处理、处罚决定或者无税收违法行为结论”的规定。

那么，税务机关是否可以普遍性地实施立案前检查？笔者认为，这需要正确理解关于立案前检查规定的内涵，谨慎适用。不然，可能会带来权力滥用，违反正当程序原则的执法风险。

正当性是行政程序的基本原则，实施立案前检查必须有正当理由。

新修订施行的行政处罚法和《税务稽查案件办理程序规定》关于立案前检查均强调“必要时”。这意味着实施立案前检查的理由应该正当充分，如非必要则不可为，否则将可能构成违反重大法定程序而致行政处罚无效。

应认识到，行政处罚法作出立案前检查的新规定，也是基于实际情况考虑。因为现实中，有些案件即便存在违法问题，但未必达到立案的程度；即便行政机关发现了问题线索，但问题未必属实，需要检查才能确定。在这种情况下，如果草率立案，既浪费行政检查资源，也有损检查对象的合法权益，允许先检查再视情况决定是否有立案的必要性和正当性。

对于自选案源，如果情形特殊，即便办理延期也难以查结，为避免随意检查的质疑，可以考虑将其转化为推送案源，通过风险管理部门按照风险管理工作流程推送至稽查部门，纳入内控机制。此时，为审慎起见，实施立案前检查，便有了正当性。

其三，应增设《立案前检查通知书》，以便实施立案前检查规定有效落实，并让纳税人知晓，接受纳税人监督。由于不同案件内容不同，《税务检查通知书》不适合做实施立案前检查通知使用，建议考虑另行设计统一规范的立案前检查文书。